헌법의 개정사로 본 대한민국 헌정사의 수난

7월 17일은 대한민국의 제헌절이다.
즉 국가 이념과 기본 철학 그리고 구체적으로는 통치조직과 통치작용의 기본원리 및 국민의 기본권을 보장하는 근본 규범인 헌법을 제정한 날이다. 당연히 국가 경축일이다. 그러나 휴일이 아닌 유일한 경축일이다. 그 국가 경축일을 맞이하여 우리나라의 헌법은 어떤 변천사를 거쳐 지금에 이르렀는지 살펴보자. 대한민국의 개헌 역사는 한국의 헌정사인 동시에 현대사를 반영한다. 이를 살펴보며 제헌절을 맞이하여 헌법의 가치를 다시 한번 되새기고자 한다.
(아래 글은 Egloos 인터넷 불러그의 글을 기반으로 작성했다. )

 

헌법의 개정 역사
대한민국의 헌법은 제헌헌법 이후 총 9차례의 개헌을 거치며 오늘날에 이르고 있다.
대한민국의 현대사가 수난이 많았던 현대사였던 만큼 그 헌법의 개정도 수난의 과정을 함께 하였는데 9번의 개헌과 2번의 쿠테타를 거치며 그 중 오늘날 실제 효력을 지녔던 합법적 개헌이라 평가되는 것은 단 2차례 뿐이라는 사실이 헌정사의 수난을 증명한다.

한반도에서 헌법의 시초는 1899년 <대한제국 국제>가 최초이다.
*흠정헌법의 성격을 가진 최초의 헌법으로1889년 만들어진 일본의 메이지 헌법보다는 성립이 10년이 늦다. 하지만 이 조차 6년 뒤 을사늑약과 10년 뒤 강제합방으로 한국에서 헌법은 소멸한다.
일본은 조선을 헌법으로 통치하지 않고 민사부분은 일본민법을 의용하며 조선의 관습법을 절충하여 통치하였고 나머지는 <조선총독부령>을 통해 법치주의가 아닌 전근대 시기 남용되던 통치권력의 즉흥적인 명령 형식으로 식민지 통치를 하였기 때문에 이 시기 한반도에서는 1945년 일본패망 때까지 근대적 의미의 법치주의나 또는 입헌이란 개념은 존재하지 않았으며 대신 한반도 외부로 나가 최초의 입헌주의가 태동하게 되었다.
1919년 3.1 운동으로 촉발한 독립운동과 임시정부 구성 움직임은 그 산물로 분산된 한성, 연해주, 상해의 정부를 통합단일화 된 대한민국 임시정부를 조직하게 되었고 당시 한성과 각 시, 도 대표자들로 구성된 임시의회를 통해 공화국과 민주주의를 그 주요 골자로 하는<대한민국 임시정부 헌법>이 탄생하여 사실상 한국민에게 있어 최초의 입헌주의가 시작되었다.
하지만 이는 당시 실제 국민의 통치를 기본으로 하는 게 아닌 임시헌법이기 때문에 실질적인 국민과 헌법이 일치하는 것이 아니었다. 진정한 의미의 대한민국 헌법의 첫 시발은 1945년 일본의 무조건 항복을 개기로 한반도가 해방되어 유엔에 의한 총선고로 건국한 대한민국 제헌헌법이 최초의 헌법이다.

* 군주가 제정한 헌법으로 군주국가에서 전제군주가 군주의 권력을 유보(留保)하고 국민에게 어느 정도의 권리나 자유를 은혜적으로 인정하면서 제정한 헌법

▲ 1948년
대한민국헌법

01> 1948년 7월 17일 대한민국 제헌헌법
이 헌법은 1948년 5월 10일 총선거를 통해 198명의 의원들로 구성한 제헌의회에서 만들어졌으며 헌법기초위원회의 활동으로 다양한 토의 끝에 최초 의원내각제의 형태를 띄었으나 마지막 이승만의 대통령제 채택이란 강력한 반대의견으로 정부 구성을 대통령제로 구성함으로 수정되며 대신 대통령제에 의원내각제적 요소를 합친 형태로 합의가 이뤄지며 1948년 7월 17일 발효 되었다.
이 헌법은 조문을 구축하는 “전문”을 통해 임시정부의 법통을 이었음을 명시하고 명문조항으로 민주 공화국과 국민주권 국민의 기본권 보장을 두어 그것을 헌법의 핵심으로 하고 있다.

▲ 1948년 관보 제 1호

02> 1952년 7월 4일 발췌개헌 
대한민국 헌법 사상 최초의 개헌은 바로 한국전쟁 전쟁의 혼란 속에 임시 수도였던 부산에서 이뤄졌다. 1950년 북한의 기습남침으로 시작한 한국 전쟁은 초기에 수도 서울을 상실하면서 이승만 정부와 내각은 서울시민을 기만하여 한강 인도교를 조기 폭파하고 도망치는 치욕스런 모습을 보였으나 전쟁의 혼란 중 정부는 그래도 국민의 유일한 희망이었기에 정부에 대한 국민의 신뢰는 높았다.
1952년 1월 18일 이승만 정부는 당시 이승만 대통령의 재선을 용이하게 하기 위해 대통령 직선제와 국회 양원제를 골자로 하는 개헌안을 국회에 상정했으나 당시 야당의 강력한 반대로 부결되었고 정부는 이에 대응해 관제 폭력단 땃벌떼·백골단·민족자결단 등을 동원해 의원들을 협박하기 시작했으며 이어 부산에 계엄령을 선포하고 국회의원 12명을 공산당과 결탁했다는 죄목으로 체포하였고 부산에서 국회를 해산 시켰다.
북한과의 치열한 전쟁 중에 벌어진 이승만의 정권의 장악을 위한 이런 행동을 두고 국제적으로도 비난이 일어나며 미국 대통령 H. S. 트루먼이 “국제연합(UN)은 우린(이승만 정권이 아닌) 한국의 민주주의를 수호하기 위해 원조하고 있다” 며 함축성 있는 비난을 하는 등 국제적 비난여론이 쇄도하자 이승만은 의회를 정상화 시키긴 하였으나 결국 경찰력을 동원하여 국회의원들을 강제로 트럭에 태워 의회에 가둔 상태에서 7월 4일 국회의원들은 의사당 내에서 경찰들에 포위된 채 기립투표 방식으로 찬성 163표, 기권 3표로 개헌안을 통과시켰다.
결국 이 개헌으로 이승만은 재선이 가능해졌지만 이 개헌은 헌법학적으로 명백한 불법 개헌이다.
이유는 다음과 같다.

▲1952년
발췌개헌안이 기립표결로 통과되는모습

공포되지 않은 헌법안을 상정하여 가결 시켰으며 
토론의 자유가 박탈된 개헌이며
전란 중 개헌 금지 원칙을 위반하며 
같은 사안을 반복하지 않는 일사부재의 원칙 위반이 그것이다.

이 개헌의 이름이 발췌개헌인 이유는 과거 한국전쟁 전에 이승만이 재선을 위해 상정한 개헌안이 부결되었던 경험이 있음에도 그 내용을 발췌하여 강제 가결시켰기에 발췌개헌이라 부른다.

03> 1954년 11월 27일 사사오입 개헌
한국전쟁 휴전 후 1954년 5월 총선에서 자유당으로 압승한 이승만 정권은 이승만의 장기 집권을 위한 개헌안을 바로 발의하였다. 그 내용은

초대 대통령에 한하여 3선 제한을 철폐하고 무제한 재선을 허용한다.
대통령 서거 시 부통령이 그 직위를 승계한다. 

등이 골자인데 문제는 당시 국회 표결에서 대한민국 헌법이 경성헌법을 취함에 따라(성문헌법 국가에서 헌법의 안정성 확보를 위해 취하는 개헌방식)의원 수 203명중 2/3의 동의인 136명의 찬성이 필요함으로 표결에서 135명이 찬성하여 부결되었으나 몇 일 후 당시 이승만 정부는 관변 학자를 동원, 한 수학자의 논평을 인용하며203의 2/3는 135.2임으로  136명이 아닌135명이다 라는 사사오입 반올림에 따라 0.2 버림으로 처리 다시 가결을 선포하며 개헌이 성립하게 되었다.

민주주의 정치에 뜬금 없는 자연과학의 수학까지 동원해 강행한 이 개헌은  당시 이때의 학자의 곡학아세가 회자되며 비난을 받았으며 이때 나타난 자유당의 정권 장악 논리는 결과적으로 이승만 정권의 수명을 단축 시키는 역할을 하며 결국 부정 선거의 결과로 4.19 혁명이 발발 이승만은 하와이로 망명을 떠나게 되었다. 이 헌법 역시 헌법학에서 효력 없는 불법 개헌으로 보는데

초대 대통령만 종신 대통령을 허용하는 평등원칙 위배의 내용
개헌 과정에서 법률에 수학논리 까지 동원하며 강행한 개헌 절차법상 형식의 결여가 그것이다.

▶사사오입
개헌안에 서명하는 이승만 대통령

▲ 1954년 사사오입개헌안 통과에 항의하는 모습

04> 1960년 6월 15일 의원내각제 개헌 
이승만의 장기독재와 부패, 부정선거로 인하여 발발한 4.19 민주혁명은 결국 이승만 정권이 몰락하고 당시 민주당이 정권을 이어 받아 정부를 구성하게 하였다.
이때의 혁명의 결과로 부패의 원인으로 지목된 대통령제는 폐지되고 개헌을 통해 의원내각제를 처음 도입하게 된다. 혁명 이후 과도정부 하에서 개헌을 위한 헌법개헌기초위원회가 결성 되었고 여기서 만들어진 개헌안은 의회를 통해 압도적인 지지 속에 통과 되며 동 일자로 선포되었다.
이때 헌법의 주요 특징은

헌법상 보장하는 기본권의 확대가 주축이며
언론, 집회, 결사의 자유를 존중하며 이에 대한 허가를 금지하는 것
검열제의 금지와 법률적 기초에 의해 제한하는 경우를 제외하곤 어떠한 경우에도
기본권을 훼손하지 못 함
복수정당제의 보장을 통해 정당활동의 활성화
법관 선출을 임명이 아닌 선거를 통해서 할 것
헌법재판소의 설치
중앙선거관리위원회를 헌법기관으로 승격
경찰의 중립성 원칙 등이 그 특징이다.

혁명에 의해 나타난 개헌이란 특수성을 지니지만 사실상 최초의 합법적 의회표결과 국민투표라는 정식절차에 따른 절차법상 하자가 없는 합법적인 첫 개헌이다.

05> 1960년 11월 29일 소급 입법개헌 
4.19 혁명의 결과로 나타난 장면 정권에 대한 국민의 요구는 높았다.
그 중에 가장 큰 것이 과거 자유당 정권 시절 권력의 압제와 부패로 고통을 받았던 피해자들이 요구한 사항인데 특히 혁명의 시발점인 3.15 부정선거의 주모자를 처벌해 달라는 것이 그것이다.

▲ 1960년 4.19혁명 당시

▲ 1960년 소급입법 개헌투표

문제는 형법상 소급입법 금지 원칙에 따라 사후에 법을 만들어 처벌하는 것은 금지하는 원칙에서 이들에 대한 처벌을 헌법으로 끌어와 그 부칙에 “반 민주행위자 공민권 제한법” “부정선거관련자 처벌법” “부정축재특별 처벌법” 등 사후에 만들어진 법으로 이들을 처벌할 수 있음을 명기한 것이다. 즉 소급특별법에 대한 헌법적 지위를 부여하는 개헌이다. 당시 국회를 통과하여 그 시행령이 만들어졌으나 이 헌법 개헌 역시 효력에 문제점을 지닌다.
바로 법치 국가에서 가장 기본이 되는 사후 입법 금지를 단지 정치적 목적 하에 헌법의 개헌을 통해 사후입법을 허용하는 헌법체제를 만든 것으로 헌법의 기본 원칙에 위배되는 헌법이다.

06> 1962년 12월 26일  군부 쿠데타 개헌  
4.19 혁명의 결과로 얻은 정권이지만 민주당은 당시 신파, 구파로 나뉘며 정쟁을 하였으며 당시 국민의 다양한 요구가 한꺼번에 쏟아져 나오며 이를 감당하지 못 하는 무능함을 보이며 정부와 사회의 혼란은 가중되었다. (이에 대해 민주주의의 속성이 외형적으로 혼란으로 보이나 그런 다양함 속에 비로소 민주주의 질서가 뿌리내린다는 것을 이유로 한국 최초의 민주주의 맹아라 보는 관점도 있다.)

▲ 군사쿠테타를 일으킨 박정희 소장

여기에 이승만 정권 시절부터 미국에 의해 쿠데타의 조짐으로 지목된 군부에서는 혼란을 틈타 정권을 탈취하려는 움직임이 감지되었으며 1961년 5월 16일 일부 군인들이 쿠데타를 감행, 정부를 무너뜨리고 3권을 장악한 뒤 소위 군사혁명위원회를 설치하여 계엄을 선포하였다.
이어 국가재건최고회의로 그 명칭을 바꾼 후 그 산하 특별 위원회를 구성 후 신헌법 요강을 12월 26일 발표 공고하였다.
당시 이 헌법의 주요 내용은

대통령제의 채택
기본권의 약화
헌법 재판소 폐지
소수의 허가 받은 정당만 정치적으로 인정하는 극단적 정당제가 그 내용이다.

이 헌법은 쿠데타를 통해 만들어진 위원회를 통해 정상적인 절차를 따르지 아니한 채 가결한 헌법으로 당연히 절차상 문제를 지닌 불법 헌법이다.

▲국가재건 최고회의

07>  1969년 10월 21일 3선 개헌 헌법 
쿠데타로 대통령이 된 박정희는 조국근대화라는 이름으로 경제성장의 박차를 가하며 근대화의 업적을 남겼다.
초기 박정희는 이런 성과를 바탕으로 국민들의 지지를 받기도 하였다. 문제는 기존 헌법이 지닌 3선을 금지하는 헌법조문은 박정희의 장기집권 욕망을 충족 시킬 수 없는 가장 큰 제약이었다.
때문에 당시 박정희와 공화당은 대통령의 3선 금지를 철폐하는 개헌을 시도. 야당의 반대를 원천 봉쇄하기 위해 별관에 공화당 소속 의원들만 소집하여 새벽 2시경 개헌안을 날치기로 통과시켰다.
이에 대해 야당은 법류제정의 요식행위를 갖추지 못한 것이라며 대법원에 무효 소송을 냈으나 당시 대법원은 입법부 문제에 사법부는 관여 할 수 없다는 의견을 내면서 이 개헌안은 통과되었고 국민투표를 통해 시행되었다.

그 주요 특징은

대통령 3선 개헌 금지 철폐
대통령 탄핵 금지
국회의원 정족수 증가 가 그것이며

이 헌법은 헌법 개정을 날치기로 통과한 최초의 사례로 절차법을 훼손한 불법 개헌이다.

▲ 1969년 경향신문

 

08> 1972년 12월 27일 유신 헌법
1972년 10월 17일 박정희는 전국에 비상계엄을 선포하고 의회를 해산 시켰으며 정당과 헌법을 정지시켰다. 10월 27일 헌법개정안을 공고하면서 결국 12월 공고된 개헌안이 바로 유신헌법이다.

이 유신헌법의 내용은

기본권의 제약
노동 3권 삭제
국민이 아닌 통일주체 국민회의를 통한 대통령 선출
대통령의 통일주체 국민회의 의원 임명권
국회의 승인 동의가 필요 없는 법률과 동일한 대통령의 긴급조치 발동
국정감사 부인권
제한 없는 종신제 허용   
대법원장을 비롯한 모든 재판관을 대통령이 임명 등이 그것이다.

▲ 유신헌법 공포식

당시 이 헌법은 제정을 하고도 메이지 유신에서 따온 “다시 새롭게 한다” 는 유신이란 단어를 우방국 미국에게 어떻게 설명해야 하는지 조차 막막했을 만큼 사실상 민주제를 폐지한 절대 왕정체제 헌법이다.
이 헌법은 입헌주의 헌법의 성격 자체를 완전히 탈피한 제왕적 통치권을 골자로 하는 헌법으로 외형만 헌법의 형태를 띄고 있을 뿐이다. 이때의 헌법은 내용자체가 헌법이라는 것과 차원이 다른 것으로 헌법의 의미로 보지 않으며 그냥 헌법의 강제 대체로 장식적 의미의 헌법이라 보는 것이 일반적 견해다.

09> 1980년 10월 27일  국보위 헌법
유신헌법을 통해 1979년 10월 26일 죽을 때까지 대통령이길 희망하였던 박정희는 술 자리에서 암살 당함으로써 정말 죽을 때까지 대통령직을 수행하게 되었다. 당시 박정희 암살을 수사하며 정보를 틀어 쥐고 국가권력을 통제할 수 있던 보안사 사령관 전두환은 12월 12일 쿠데타를 통해 정권을 장악하였으며 국가보위비상대책위원회 상임위원장으로 3권을 틀어쥔 다음 박정희 사후 대통령이 된 최규하 대통령을 끌어내린 다음 통일주체 국민회의를 통해 대통령으로 선출되었다.
또한 개헌 작업에 박차를 가해 1980년 9월 9일 개헌 초안을 완성하고 1980년 10월 27일 시행되었다.
그 주요 내용은

▲ 1980년 취임사를 하고 있는 전두환

대통령의 간선제 선출 (이 헌법의 결과로 재차 이른바 체육관 선거를 통해 대통령 당선)
대통령 7년 단임제
국회에 대한 대통령의 절대 우월권 보장 등이 그것이다.

이 헌법은 그 자체가 쿠데타에 기인한 결과물인 동시에 계엄상태에서 만들어진 것으로 1995년 전두환은 이때의 쿠데타에 대한 내란죄와 폭도행위에 대해 유죄를 인정 사형 판결 뒤 다시 대법원서 무기징역에 처해졌다.

10> 1987년 대통령 직선제헌법 (지금의 현 대한민국 헌법)
1985년 그 동안 강제 구금되고 정치활동이 금지되었던 야당 지도자들과 의원들이 다시 활동이 재개되며 불거져 나온 대통령 직선제와 민주화 요구는 전두환 정권 속에 집회,결사,언론,출판 모든 자유가 억압받으며 불법체포와 고문 속 민주화에 대한 시민혁명의 도화선을 지폈다.

▲ 1987년 대통령 직선제와 민주헌법 쟁취를
요구하며 행진하는 모습. [동아일보]

시위와 민주화 요구 속에 1987년 6월 항쟁이란 학생, 시민, 직장인 모두가 일어난 대규모 반정부 시위로 번지며 사실상 시민혁명의 발발 속에서 결국 전두환 정부는 직선제 요구를 수용하는 것으로 합의하며 개헌이 이뤄지게 되었으며 국회가 의결하고 국민투표에 붙여진 이 법안은 당시 93.1%의 지지 속에 통과하며 신 헌법이 발효 되었다. 이 헌법의 특징은

대통령 직선제,
헌법 재판소 개설
기본권과 노동 3권의 회복 등
정상적인 입헌주의 복귀가 그것이다.

이 헌법은 현행 대한민국의 헌법으로 6월 항쟁의 결과물임으로 1987년 헌법이라고도 불리우며 이후 노태우, 김영삼, 김대중, 노무현, 이명박 박근혜 그리고 문재인 대통령을 거쳐 오늘날에도 이어지고 있다.
대한민국 헌정사는 대한민국 근대사인 동시에 헌법의 수난사이기도 하다. 제헌 헌법 이후 9차례나 개헌이 있었지만 실제 정상적인 절차에 따른 헌법이념에 맞는 합법적인 개헌은 4.19 헌법과 1987년 직선제 헌법 단 두 차례뿐이었으며 모두 권력 쟁취를 위해 법치를 이용하는 기형적인 불법 개헌이었다.
제헌 헌법 이후 입헌주의의 단절기를 생각하면 헌법 성립 60년간 입헌주의가 정상적으로 작동한 해는 건국 이후 1년 과도기 9개월 사실상 1987년부터 지금까지 단 30년 뿐이다.

최근 들어 문재인 정부가 개헌을 추진하겠다는 공약을 내 놓고 있는 것으로 알고 있다.
부디 정권 연장을 위함이 아니라 국민의 복리를 위한 개헌이 이루어져 지금까지의 헌법 개정사를 통해본 대한민국 역사의 난맥상을 이제는 끊어내고, 보다 민주적이고 합리적인 굳건한 헌법을 후손에게 남기기를 기대한다.